Samkvæmt ályktun frá þingflokki Pírata, hyggjast þeir gera athugasemd við hagsmunaskráningu þingmanna og leggja til að forsætisnefnd skoði hana betur, „í ljósi niðurstöðu starfshóps forsætisráðherra um eflingu trausts á stjórnmálum og stjórnsýslu.“
Þingflokkur Pírata leggur til að Alþingi sýni gott fordæmi og innleiði að fullu í hagsmunaskráningu alþingismanna, tillögur hóps ríkja gegn spillingu (GRECO).
Í skýrslu GRECO voru tiltekin 18 atriði til úrbóta hér á landi. þar á meðal var hagsmunaskráning æðstu handahafa framkvæmdarvalds:
„Hagsmunaskráningarkerfi æðstu handhafa framkvæmdarvalds verði bætt, sér í lagi með því að taka tillit til verðmætis eigna þeirra, fjárhæðar framlaga til þeirra og skuldbindinga. Þá verði athugað hvort efni séu til að víkka skráningarskylduna og láta hana ná yfir maka og börn á forræði viðkomandi, með tilliti til þess að slíkar upplýsingar þyrfti ekki endilega að birta opinberlega.“
„Trúverðugleiki hagsmunaskráningarkerfis fyrir æðstu handhafa framkvæmdarvalds verði aukinn, með því að leitast við að tryggja að farið verði eftir reglum með eftirliti, viðeigandi ráðgjöf og fræðslu og með því að setja á fót viðurlagakerfi þegar skráning er ófullnægjandi.“
Sjá nánar: Skýrsla um spillingu tiltekur 18 atriði til úrbóta á Íslandi
Samkvæmt tilkynningu frá forsætisráðuneytinu í byrjun maí stefndi ríkisstjórnin á að taka upp hagsmunaskráningu fyrir ráðuneytisstjóra í Stjórnarráðinu sem og aðstoðarmenn ráðherra. Var þetta gert í samræmi við ábendingarnar í skýrslu skýrslunni.
Hagsmunaskráningin verður þó ekki birt opinberlega og er skýringin sögð vera sú að um tilraunaverkefni sé að ræða. Tilgangurinn sé að „efla vitund starfsmanna“.
Það er í samræmi við orðalag GRECO-skýrslunnar, hvar segir að „slíkar upplýsingar þyrfti ekki endilega að birta opinberlega.“
Í skýrslu starfshóps forsætisráðherra um eflingu trausts á stjórnmálum og stjórnsýslu, fjórða kafla, koma fram ábendingar um hagsmunaskráningu Alþingismanna sem mikilvægt er að forsætisnefnd Alþingis taki tillit til eins og segir í skýrslunni: „Ef ekki er brugðist við mögulegri gagnrýni og hún ekki tekin alvarlega er það út af fyrir sig spillingarhvati.“
Fjórði kafli skýrslunar um traust fylgir að neðan og verður skýrslan rædd við upphaf þingfundar í dag.
4.1 Almennt um álitaefni á sviðinu
Hagsmunaárekstrar eru algjör lykilþáttur í umræðu um siðferðilega ásýnd stjórnmála og stjórnsýslu. Jafnt kjörnir fulltrúar sem opinberir starfsmenn hafa aðgang að opinberum gæðum umfram aðra borgara og eru því oft í aðstöðu til að nýta sér þá í eigin þágu, tengdra aðila eða til að þjóna öðrum sérhagsmunum. Sú skilgreining á hagsmunaárekstrum sem OECD vinnur með lýsir þessu í hnotskurn: „Hagsmunaárekstur er árekstur á milli opinberra skyldna og eiginhagsmuna einstaklings sem gegnir opinberu starfi þar sem slíkir hagsmunir geta haft óæskileg áhrif á hvernig hann eða hún uppfyllir skyldur sínar“.89
Trúverðugleiki og traust á stjórnmálum og stjórnsýslu byggir á því að almenningur geti trúað því að stjórnmálamenn og embættismenn misnoti ekki aðstöðu sína. Til að tryggja það þurfa bæði að vera til staðar skýrar reglur um hvernig umgangast beri þau gæði sem starfið veitir aðgang að og um viðbrögð við hagsmunaárekstrum sem komið geta í veg fyrir að annarleg sjónarmið ráði ferðinni. Skortur á slíkum reglum getur hæglega leitt til spillingar. Í leiðbeiningum OECD um viðbrögð við hagsmunaárekstrum er bent á að þótt „hagsmunaárekstrar séu ekki sem slíkir dæmi um spillingu sé almennt viðurkennt að árekstrar á milli einkahagsmuna og opinberra skyldna opinberra starfsmanna, geti leitt til spillingar sé ekki á þeim tekið“.90
Almennt er það á ábyrgð opinberra starfsmanna sjálfra að meta hvort hagsmunatengsl séu þess eðlis í einstökum tilfellum að nauðsynlegt sé að grípa til ráðstafana á borð við þær að segja sig frá meðferð mála. Sú tilhneiging er algeng að gera lítið úr eigin tengslum og oft treystir fólk sér til að fjalla á hlutlausan hátt um mál þrátt fyrir að um tengsl við málsaðila sé að ræða. Mikilvægt er hins vegar að átta sig á því að ásýnd skiptir öllu máli þegar um mögulega hagsmunaárekstra er að ræða. Spurningin getur því ekki verið sú hversu vel einstaklingurinn treysti sjálfum sér, heldur hvernig tengsl blasa við öðrum.91
Vandinn sem við er að glíma hér er sá að ásýndin skiptir miklu máli. Það er ekki nóg að einstaklingar gæti þess að láta ekki annarleg sjónarmið hafa áhrif á ákvarðanir sínar, heldur
89 OECD: Recommendation of the Council on Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, bls. 4.
90 OECD: Recommendation of the Council on Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, bls. 2.
91 Øyvind Kvalnes: Siðfræði og samfélagsábyrgð, bls. 26-27.
39
þarf að tryggja að skortur á reglum skapi ekki ásýnd spillingar. Viðbrögð við hagsmunaárekstrum eru því ekki trúverðug nema alltaf sé hugsað út frá grunsemdum sem geta vaknað vegna tengsla og hagsmuna þeirra sem gegna opinberum störfum. Ef ekki er brugðist við mögulegri gagnrýni og hún ekki tekin alvarlega er það út af fyrir sig spillingarhvati. Eins og nýlegar rannsóknir sýna fer því fjarri að skynsemin sé hlutlaus.92 Allir hafa tilhneigingu til að ýkja eigin óhlutdrægni. Þess vegna er mikilvægt að geta sett sig í spor annarra þegar lagt er mat á áhrif hagsmunatengsla – eða leitað álits og ráða hjá öðrum.
Grundvöllur mats á og eftirlits með hagsmunaárekstrum er gagnsæi sem best er tryggt með því að efnahagsleg staða kjörinna fulltrúa, ráðherra og embættismanna sé ljós og sömuleiðis þau tengsl þeirra sem máli skipta við einstök fyrirtæki og stofnanir. Vandamál koma iðulega upp þegar slíkum tengslum er haldið leyndum – eða látið ógert að skýra frá þeim.
Hagsmunaárekstrar er sá þáttur stjórnmála- og stjórnsýslu sem vekur hvað mesta andúð í samfélaginu. Grunsemdir almennra borgara (sem oft geta virst á rökum reistar) um að kjörnir fulltrúar eða opinberir starfsmenn misnoti aðstöðu sína í eigin þágu eða sinna nánustu – eða séu með þeim hætti tengdir hagsmunaaðilum að þeir geti með einum eða öðrum hætti verið háðir þeim, jafnvel á valdi þeirra – leiða til ásakana um spillingu og stuðla almennt að kaldhæðnislegri afstöðu til opinberra ákvarðana. Stjórnvöld verða því að sýna lagni til að koma í veg fyrir tilefnislausar grunsemdir um hagsmunapot og um leið átta sig á þeirri sprengihættu sem í því felst að hinn almenni borgari telji grunnt á slíku innan stjórnmálanna og í stjórnsýslunni. Slíkar grunsemdir geta leitt til þess að jafnvel tilraunir til að auka gagnsæi um mögulega hagsmunaárekstra og kröfur um hagsmunaskráningu birtast almenningi sem viðleitni til hins gagnstæða.
4.2 Staðan á Íslandi
Hagsmunaárekstra hefur einkum verið fjallað um í siðareglum þar sem víða er að finna ákvæði um hvernig koma skuli í veg fyrir þá og hvernig bregðast skuli við þegar slíkir árekstrar eru í uppsiglingu. Samkvæmt 3. gr. siðareglna fyrir starfsfólk Stjórnarráðsins skal það gæta þess að vina-, hagsmuna- og skyldleikatengsl hafi ekki áhrif á störf þess. Skapist hætta á því að slík tengsl valdi hagsmunaárekstrum ber að upplýsa næsta yfirmann og báðir aðilar gæta þess að upplýsingagjöfin sé skráð í málaskrá. Þá eru opinberir starfsmenn
92 Hugo Mercier og Dan Sperber: The Enigma of Reason. 40
samkvæmt hæfisreglum stjórnsýsluréttar almennt vanhæfir til meðferðar mála þar sem þeir eða nákomnir eiga verulegra hagsmuna að gæta. Það er á ábyrgð viðkomandi starfsmanns að víkja sæti í slíkum tilfellum.
Hér á landi hafa um skeið gilt reglur um hagsmunaskráningu þingmanna og upplýsingaskyldu ráðherra. Núgildandi reglur kveða á um að þingmenn skrái upplýsingar um:
* ● Launaða starfsemi
* ● Fjárhagslegan stuðning, gjafir, utanlandsferðir og eftirgjöf eftirstöðva skuldar ● Eignir
● Samkomulag við fyrrverandi eða verðandi vinnuveitanda
Eftirfylgni með þessum reglum hefur hins vegar verið takmörkuð af hálfu þingsins og þingmönnum í raun verið í sjálfsvald sett hvort þeir hlíta þeim. Þrýstingur hefur helst skapast á þingmenn að fara eftir reglunum ef fjölmiðlar hafa farið að grafast fyrir um hagsmunaskráningu þeirra. Ráðherrar lúta sömu reglum og þingmenn um hagsmunaskráningu jafnvel þegar þeir sitja ekki á þingi. Nýlega hefur ríkisstjórnin tekið upp hagsmunaskráningu fyrir ráðuneytisstjóra og aðstoðarmenn ráðherra. Skráningin er enn sem komið er valkvæð þar sem ekki er skýr lagastoð fyrir öðru.
4.3 Niðurstöður og tilmæli alþjóðlegra stofnana
Í tilmælum sem fram hafa komið í úttektarskýrslum GRECO hafa íslensk stjórnvöld verið hvött til að setja ítarlegri reglur um hagsmunaskráningu og útfæra þær betur. Þessi tilmæli eru endurtekin í skýrslu um fimmtu úttekt GRECO sem fram fór síðastliðið haust. Þar er annars vegar bent á að ekki fáist skýr mynd af fjárhagslegum tengslum og hagsmunum fólks nema skuldir þess séu teknar með í reikninginn.93 Enn fremur sé mikilvægt að upplýsingar um nánustu fjölskyldu fylgi með, það er maka og börn á framfæri viðkomandi. Upplýsingar um fjárhag maka og barna (þ.e. tekjur, eignir og skuldir) þurfa þó ekki nauðsynlega að vera aðgengilegar almenningi. GRECO leggur einnig áherslu á að ef reglur af þessu tagi eigi að virka þurfa menn að horfast í augu við afleiðingar, formlegar eða óformlegar, ef þeim er ekki fylgt.
93 GRECO: Fifth Evaluation Round – Evaluation Report Iceland, bls. 24. 41
Í nýlegri skýrslu OECD um traust er lögð áhersla á mikilvægi þess að pólitískir leiðtogar og háttsettir embættismenn sýni gott fordæmi á vettvangi opinberra heilinda. Hagsmunaskráning og birting hennar eru mikilvæg verkfæri til að sýna að þessir aðilar fylgi reglum og viðmiðum á sviðinu.94
Þess má geta að Mannréttindadómstóll Evrópu hefur vísað frá kæru sem byggði á því að skylda embættismanna til hagsmunaskráningar brjóti gegn 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu um friðhelgi einkalífs.95 Dómurinn leit til þess að þeir sem ákveða að gerast kjörnir fulltrúar starfi fyrir hönd almennings og velji því að kastljósinu sé beint að sér. Skráning fjárhagslegra hagsmuna þjóni þeim tilgangi að tryggja gagnsæi í störfum stjórnmálamanna og gefi almenningi færi á að fylgjast með því að þeir verði ekki fyrir óeðlilegum þrýstingi. Þá tók dómstóllinn sérstaklega fram að krafa um upplýsingagjöf um eignir maka verði að teljast sanngjörn þar sem hún komi í veg fyrir að hægt sé að fela eignir með því að skrá þær á maka stjórnmálamanna. Þessi dómur sýnir að ekki er ástæða til að ætla að persónuverndarsjónarmið komi í veg fyrir víðtækari reglur um hagsmunaskráningu.
4.4 Þróun í nágrannaríkjunum
Í nágrannalöndum okkar hafa reglur um hagsmunaskráningu ráðherra, æðstu embættismanna og kjörinna fulltrúa þróast í þá átt að gerðar eru meiri kröfur um að þeir sem gegna slíkum störfum veiti upplýsingar um eigin fjárhagsmálefni og nátengdra aðila.
Í Danmörku er gerð krafa um að ráðherrar upplýsi um fjárhagslega hagsmuni sína og maka og birti upplýsingarnar opinberlega.96 Forsætisráðuneytið tekur við upplýsingunum og þær skal uppfæra árlega. Tilkynna skal um embætti sem ráðherra eða maki hans hafa gegnt undanfarin fimm ár, fyrirtæki í þeirra eigu sem hafa veltu yfir 50.000 d.kr. á ári, hlutabréfaeign ráðherra og maka og aðra hagsmuni þeirra af rekstri fyrirtækja, samninga ráðherra við fyrri vinnuveitendur eða til framtíðar og aðild hans að félögum eða samtökum. Þá eru jafnframt sérstakar reglur um hagsmunaskráningu danskra þingmanna en þær eru að verulegu leyti
94 OECD: Trust and Public Policy, bls. 35.
95 Dómur Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Wypych gegn Póllandi frá 25. október 2005 (2428/05). Hliðstæð niðurstaða fékkst í máli sem kom til kasta stjórnlagadómstóls Frakklands. Sjá ákvörðun Conseil constitutionnel nr. 2013-676 frá 9. október 2013.
96 Forsætisráðuneyti Danmerkur: Ministrenes personlige økonomiske interesser.
42
valkvæðar og taka ekki til maka.97 Þingið heldur úti sérstökum lista yfir þingmenn sem ekki hafa birt upplýsingar um hagsmuni sína.
Þingmönnum á norska Stórþinginu er skylt að skrá upplýsingar um hagsmuni sína samkvæmt sérstökum reglum og þær taka ekki til maka.98 Ráðherrar í ríkisstjórn landsins birta upplýsingar samkvæmt reglunum og á vef þingsins. Lög um skráningu hagsmuna þingmanna á sænska þinginu eru frá árinu 1996. Skylda til skráningar nær þar ekki einungis til eigna heldur einnig til tiltekinna skulda og sjálfsskuldarábyrgða sem þingmenn hafa undirgengist.
Finnar hafa komið upp hagsmunaskráningarkerfi fyrir æðstu handhafa framkvæmdavalds sem er að nokkru leyti frábrugðið öðrum Norðurlöndum. Ráðherrar birta upplýsingar um hagsmuni sína opinberlega en í fimmtu úttekt GRECO á vörnum gegn spillingu í landinu kom fram sú gagnrýni að skráningin miðaði fyrst og fremst við tilgang eða notagildi eigna en ekki verðgildi.99 Hver ráðherra hefði þannig of mikið svigrúm til að meta hvaða hagsmunir hefðu áhrif á störf hans/hennar. Þá er háttsettum embættismönnum í ráðuneytum skylt að tilkynna helstu fjárhagslegu hagsmuni sína til viðkomandi ráðuneytis.100 Í úttekt GRECO er þessi skráning einnig gagnrýnd á þeim forsendum að hún nái eingöngu til upplýsinga sem viðkomandi ráðuneyti og starfsmaður telja að tengist helstu starfsskyldum hans.101
4.5 Umræða og ábendingar
Vandinn við núverandi fyrirkomulag hagsmunaskráningar þingmanna, ráðherra og æðstu embættismanna er að mati starfshópsins tvíþættur. Annars vegar þarf eftirfylgnin að vera markvissari. Hins vegar varðar hann reglurnar sjálfar sem þurfa að vera víðtækari. Það gefur ekki fyllilega rétta mynd af fjárhagslegum hagsmunum þingmanns, að ekki sé talað um ráðherra, að einungis sé horft þröngt á laun, hlunnindi og eignir. Slík skráning þarf einnig að varða vissar fjárhagslegar skuldbindingar og sömuleiðis eignir og fjárhagsleg tengsl nánustu fjölskyldu. Hópurinn telur því þörf á að reglur um hagsmunaskráningu ráðherra og æðstu embættismanna verði endurskoðaðar svo að þær nái betur þeim tilgangi sínum að upplýsingar um raunverulega hagsmuni þeirra liggi fyrir.
97 Danska þingið: Vejledning om registrering af folketingsmedlemmernes hverv og økonomiske interesser.
98 Stórþingið: Register for Stortingsrepresentantenes og regjeringsmedlemmenes verv og økonomiske interesser. 99 GRECO: Fifth Evaluation Round – Evaluation Report Finland, bls. 26.
100 OECD: Managing Conflict of Interest in the Public Service, bls. 43.
101 GRECO: Fifth Evaluation Round – Evaluation Report Iceland, bls. 27-28.
43
Sjá þarf til þess að virkt eftirlit verði með upplýsingagjöfinni, hún verði uppfærð reglulega og að viðurlög verði fyrir hendi ef veittar eru rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. Í þessu skyni þarf einnig að ákveða hvaða aðili innan stjórnsýslunnar annist eftirlitið (sjá nánar 9. kafla skýrslunnar). Mikilvægast er þó að það verði einfaldlega viðtekið að embættismenn og kjörnir fulltrúar veiti þessar upplýsingar.
